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季刊
已经酝酿8年之久的环境保护费改税，目前终于取得实质性成果。2015年6月10日，国务院法制办在其网站上公布了《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》。征求意见到7月9日为止。
虽然，环境保护税法的正式出台，最快也要等到2016年；虽然，征求意见的专用时间只有1个月，但关于未来环境税如何操作，特别是与现行排污收费制度如何合理衔接等一系列问题，引发的讨论连续不断。
排污收费10多年成效不显著
2002年1月30日，国务院颁布了《排污费征收使用管理条例》(国务院令第369号，以下简称《条例》)。《条例》解释了实施排污收费的目的，是为促进企事业单位加强经营管理，节约和综合利用资源，治理污染，改善环境，并对排污收费制度的征收、管理、使用和监督作了详细规定。
《条例》从2003年7月1日开始在全国统一施行，到今年7月为止，排污收费已走过整整12个年头。尽管该制度对遏制环境污染起到了一定作用，但目前看来，总体效果不甚理想。
是排污费被截留、挪用。《条例》中对排污费的使用做了明确要求，规定不再用于环保部门自身建设，全部以拨款补助或贷款贴息的方式用于重点污染源和区域污染防治、污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用等。可情况是，在实际操作过程中，直到现在，仍有很多地方的环保部门把从企业收上来的排污费，用于人员开支、日常花销等。而规定中要求的“收支两条线”，排污费纳入财政预算、列入专项资金管理，不少环保部门也做得不够到位，往往截留排污费，直接作为自己单位的“小金库”。
财政部驻山东省财政监察专员办事处刘忠庆曾参加某省9市2003年下半年至2006年排污费收缴使用情况检查。接受检查的9个市中，排污费用于环保部门公用经费和环境监管能力建设支出的高达4.2亿元，占支出总额的64%。排污费违规支出主要包括：购置别克旅行车、猎豹越野汽车等17部车辆支出160万元；购置电脑、复印机、打印机等支出200万元；建办公大楼等。据刘忠庆透露，某市环保局2004年共有人员65人，预算内人均经费不足1万元，就靠“吃”排污费来维持正常运转，其挤占排污费占预算内经费的比例高达198%。
二是排污费征收不力。之前有业内人士进行过测算，2013年以二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮等4项指标为主的全国排污费征收总额应为575亿元，但当年实际征收的费用只有216亿元，不足应征收总额的40%。
业内人士反映，虽然排污费收费标准是全国统一的，但实际的情况是，由于收支往往是一条线，所以排污收费过程中随意性很强，罚多少，收多少，都容易受到人为因素的干扰，一顿饭、一个条子、一个电话都能让排污收费减免。
“这种现象在全国都存在。比如本来应该收1万元但是却收5000元，环保部门得到了钱，企业享受到了优惠，皆大欢喜。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文说。
2013年，环保部发文称，根据《水污染防治法》规定，排污企业所排放污水进入城镇污水处理厂并缴纳污水处理费，且城镇污水处理厂达标排放的，属政策性免征企业。这一政策原本是想避免双重收费，减少企业的负担，但演变成了免费公开排污的保护伞。污水只要排进污水处理厂交了污水处理费，排污企业就可不用再缴排污费。至于污水处理厂能否消纳这些污水并做到达标排放，就不关企业什么事了。
有专家指出，每个省区市都有大量重点污染企业因“政策性免征”，成了长期污染大户。结果不但不能实现减排目标，反而滋生了寻租行为。
2008年5月，贵州省清镇市人民法院对清镇市环保局原局长杨贵斌滥用职权一案作出一审宣判，判处有期徒刑3年。杨贵斌就任清镇市环保局局长期间，违反规定，对清镇市辖区内多家企业排污费实行协商收费。2004年至2006年，擅自做主对贵州水晶集团、贵州化肥厂、清镇发电厂等13家排污企业，“政策性免征”，少征收了4000余万元排污费。
三是污染物的排放核定工作不规范。按照《条例》规定：环保部门负责污染物排放的核定工作。具备监测条件的，要按规定的监测方法进行核定；不具备监测条件的，才允许按物料衡算方法进行核定。而在实践中，不少地方环保部门为了图省事，不管是否具备监测条件，都一律采用按照物料和能耗来折算、核算，而这也导致地方环保部门工作人员最终核定的数据很多时候不够准确，甚至相去甚远。
四是各地排污费标准不统一。全国政协委员、全国政协提案委员会主任孙淦在今年全国“两会”上说，虽然京津冀三地的环境质量标准均执行的是国家标准，但是各地的污染物排放收费标准却大不相同，且差距明显。京津冀三地排污收费标准大约为9∶7∶1，河北仅为北京排污收费标准的1/9。
除以上问题外，现行的排污收费制度还存在着征收标准偏低、范围过窄等问题。而最大的问题则是--近年来我国的环境污染状况愈发严重。
多项税额单价为排污费2倍
所谓征收环境税，就是将环境污染和生态破坏的社会成本融入到生产成本和市场价格中去，再通过市场机制来分配环境资源。环境税这一提法，最早出现在英国著名经济学家庇古1920年出版的著作《福利经济学》一书中。英美等发达国家则从20世纪80年代开始征收环境税。目前，澳大利亚、荷兰、意大利、爱尔兰、芬兰等国也都纷纷使用税收手段改善环境污染。这些国家环境税的主要税种，涵盖了大气污染税、水污染税、噪声税、固体废物税和垃圾税等。
以澳大利亚为例。2010年至2011年，环境税收入260亿澳元，占澳大利亚GDP的2%，总税收的7%。其中对原油和液化石油气的征税占澳大利亚环境税的65%。
这些国家的经验表明，环境税的征收，会迫使企业调整生产经营策略，倒逼企业加大技术改造投入，淘汰落后产能，从而提高生产和资源利用率，达到保护环境的目的。
在中国，环境税法从最初酝酿到出台已历时多年。2010年7月，环境税征收方案初稿正式出炉。2013年，国务院法制办根据征求意见对初稿进行了修改。2014年，环境税法被列入当年国务院立法工作计划。2015年初，国务院立法工作计划明确，环境税法立法将尽快提请审议。
多位业内专家表示，本次征求意见稿中，环境税纳税人为在我国领域以及管辖的其他海域，直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者。征税遵循了“谁污染谁付费”、“污染者担责”的总体原则。这与已实施环境税的国家的立法原则是一致的。
此次拿出的征求意见稿中，对重点、非重点监控(排污)企业，环境保护税征收实行分类管理原则。其中，重点监控(排污)企业，包括火电、钢铁、水泥、电解铝、煤炭、冶金、建材、采矿、化工、石化、制药、轻工、纺织、制革等14类重点污染行业。
应税污染物主要涉及大气、水、固体废物、建筑施工噪声和工业噪声等4大类。环境税到底怎么征收？税收标准又是多少呢？征求意见稿中的《环境保护税税目税额表》《应税污染物和当量值表》，对这4类污染物的具体税额征收标准，给出了解答。
一是废气、污水方面。废气、污水每一污染当量的税额(单价)分别为1.2元和1.4元，均为此前大气和水污染物排污收费单价的2倍。此次征求意见稿中，对每一排放口的应税大气和水污染物，都按照污染当量数从大到小进行排序。其中，大气污染物对前3项征收环境税。水污染物中，对于重金属污染物按前5项征税，其他污染物则按前3项征税。
二是固体废物方面。固体废物的税额为每吨冶炼渣25元、粉煤灰30元、炉渣25元、煤矸石5元、尾矿15元、其他固体废物25元。该项税额与原先固体废物排污收费的标准相同。
三是噪声方面。之前的排污收费，并未对建筑施工噪声及工业噪声分别规定标准，而是统一按照超标分贝数进行收费。此次征求意见稿中，对两种不同类型的噪声进行了区分收税。其中，建筑施工噪声税额为每平方米建筑面积3元，工业噪声则根据超标分贝数的多少，按月征税，税额从350元到11200元不等。
征求意见稿中还明确提到，对超标、超总量排放污染物的，加倍征税。其中，超标或超总量排放，按照2倍计征；既超标又超总量的，按照3倍计征。同时规定，对于二氧化硫、化学需氧量(COD)等大气、水污染物的排放浓度值低于国家或地方排放标准50%以上，且未超过污染物排放总量控制标准的，给予减半征税。
此次征求意见稿中，二氧化碳已经被排除在了征税范围之外。而此前对于碳税是否纳入其中，各方一直争议不断。北京公众与环境研究中心主任马军认为，本次征求意见稿对此争议先采取了避开策略，应该是考虑到要确保环境税能顺利完成立法并开征。
环境税法何时能正式出台？北京大学财税法研究中心主任刘剑文在接受采访时曾表示，在根据征求意见做进一步修改完善后，还需要国务院常务会审议通过，然后由国务院提交至全国人大审议。“估计在2016年或者2017年出台，2017年出台的可能性更大些。”刘剑文说。
反馈意见涉及7大方面
此次征求意见从6月10日至7月9日，历时一个月。政界、学界和企业界等相关人士纷纷表示，目前，各方对征求意见稿主要存在以下7方面的争议及意见。
一是环境税使用权问题。地方环保部门认为费改税后，会使环保部门经费运转困难，不利于地方环保执法支出。四川一县级环境监察大队的工作人员说，他们单位的正式编制只有十几个，但是干活的却有30多人，比例基本是1:3。他坦言：“很多人的工资就是靠排污费和罚款来发的。如果把排污收费取消，全改为环境税收，再由地方财政统一拨款。可是财政肯定不会给那么多钱，工资都发不出，环保部门的运转就会非常困难。如果人都走了，以后更没法干活，环保更没人管了。”
马军表示，环保费改税后，地方原本能够比较自由支配的排污费收入就需要重新分配，环境税带来的财政收入肯定有一部分是要承担“大气十条”、“水十条”财政支出的，但也不能因此忽略了地方环保执法需要的支出，这种分配如何平衡还需要反复论证。
二是企业担心要应付多头。许多企业认为，费改税后，企业会由对接一家变为对接两个部门，徒劳增大工作量的同时，也会变相增加交款数额。
金沙江向家坝水电站一位工作人员透露，他们每年需要向环保部门交纳80多万元排污费。“以前这个工作可能只需要对接环保一个部门就能完成，可一旦改成环境税，估计就需要对接环保和税务两个部门了，这相当于增加了工作量。”该工作人员同时坦言，“虽然以后环保部门不负责收钱了，但还是会进行污染物的监测、监督工作，我们则需要同时打点两个部门，交的钱肯定会比现在多。”
还有企业表示，现有情况下再给企业增加一道税，生产成本提高了，最后很多企业可能就会采取产品涨价的方式，来消化这部分税负，其实还是相当于消费者买了单。
三是不清楚加倍征税的具体操作方法。此次征求意见稿中，对超标、超总量排放的，提出加倍征税，可以根据不同情况选择按月交，也可以按季度或是按年交。对于此条规定，河北省石家庄市一位印染企业老板表示担心：“如果是按月征收的话，到底是只需要对检查出超标当天的加倍征税，其他天正常征税，还是在1个月中，只要检查出有超标现象，当月天数就要全部加倍征税？”他认为，一旦形成法律条款，就应该清晰明了，具有可操作性。
四是强烈建议二氧化碳应该被列入征税范围。这一意见主要来自环境资源法、财税法等专家学者。中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发指出，环境税法的征收范围不够全面。为了减少企业的污染排放，完全可以征收碳税，但是此次没有将碳税纳入进来，是一大缺憾。
“我们有很多专家都赞成应该收碳税，虽然争论过程一直很激烈，但是最后还是没有能把这一项写进征求意见稿中。”王灿发说。
“既然我们要把原来的排污费改造成环境税，旨在强化环境保护，为何又把那个最有可能倒逼企业去节能减排的二氧化碳征税排除在外？”武汉大学税法研究中心主任、中国财税法学研究会副会长熊伟对此提出质疑。同时他表示，环境税收如果和原来征收排污费的立场、力度、节奏都没有任何差异的话，那么耗时又费力开征环境保护税就没有多大必要了。
五是业界对于环境税是否应该专款专用存在争议。环境税谁来使用？都用于哪些方面？企业界对此意见比较一致。晋煤晋丰公司总经理范健的想法代表了众多企业的愿望。他说：“费改税后，我们希望将环境税能专门用于污染治理与环境资源的保护，列入环保专项资金进行管理，实行专款专用，加大对企业投资环保设施的扶持力度。”
大唐能源化工有限责任公司安全环保部主管苏立国也认为，环境税应专款专用，用于生态建设、环境保护，同时还需配套监督机制。他同时称：“建议国家在征收环境税的同时，要建立税收返还、减免甚至补贴机制，以此来鼓励企业进行环保技术改造和产业升级。”
学界对环境税是否应专款专用，则看法不一。国家环境咨询委员会委员、国务院参事室当代绿色经济研究中心顾问孙佑海认为，环境税应该全部用于环境保护领域。而中国政法大学财税法研究中心主任施正文则表示，环境税的使用不应做专款专用处理，应该纳入一般预算之中统筹使用。
六是环境税收在全国推广速度不宜过快。受访者普遍认为，征收步伐不宜过快，应循序渐进，并借鉴国外成熟经验。
苏立国表示在有条件的地区可以先行开展试点工作。“用环境税替代排污收费，在实施过程中会遇到很多问题，应该基于我国经济发展不平衡、地区经济发展差距的实际情况进行统筹分析，建议在有条件的地区或相对成熟的行业先行试点后逐步推广”苏立国说，“当然，如果在实施过程中能够按行业、地区进行细化，将会更好地体现出税收的效率和公平。”
七是应考虑环境税是否会加大低收入人群的负担问题。加拿大麦启泰律师事务所合伙人、中国业务部共同主席李欣恩律师指出，环境税需要考虑的一大问题是对低收入人士的公平性。因为环境税的征收关乎日常生活用品。在美国和加拿大，对于环境相关的消费税，一般会对低收入家庭有所补助，以确保不把压力加在低收入家庭中。
以上各类意见是否会被采纳？环境税法真正实施后，又是否能达到既定目标，通过税收调节，使得在重点排污行业中掀起新一轮的治污高潮？我们拭目以待。
