新制度如何改变环保意识

月20日，佛山市政府在市公共资源交易中心举行了排污权有偿使用和交易启动仪式，标志着佛山排污权试点改革迎来新的里程碑。

作为全省首个排污权交易试点城市，佛山的排污权试点政策的正式实施可以追溯到今年4月1日，到目前刚好满3个月。记者从佛山市环保局了解到，截至目前，全市已陆续受理、办结了24家企业的初始排污权有偿使用和交易申请业务，涉及资金近2000万元。而作为中心城区，目前禅城共有4家企业完成了初始排污权有偿使用申请，但占申请总量的比重不到千分之一。

佛山市环保局相关负责人介绍，作为全市唯一服务业占主导的区，目前禅城区内的大规模工业企业很少，加上企业对于新政策有一个适应的过程，因此目前禅城申请的量并不多。但从长远来看，排污权交易是建设生态文明、提升环境质量的大势所趋，未来会逐步扩大排污权有偿使用和交易领域，扩大污染物标的范围，这就要求禅城企业不断提升自身对排污权有偿使用的认识，主动融入到新的制度体系中来。

●南方日报记者 孙景锋 李晓莉

准备

两年完成103家重点企业核定工作

佛山市环保局相关负责人介绍，排污权交易是一种新型的市场交易，针对污染企业，目前企业排污权使用主要分成两部分，一部分是现有企业排污权原则上通过核定污染物初始排放量，实行初始有偿使用，企业一次购买后每年可以在核定量范围内排放污染物；另一部分是新建、改建、扩建项目需新增排污指标的，要通过排污权交易取得相应的新增排污指标，以实现总量控制的目标。“目前的排污权有偿使用主要针对化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四项主要污染物。”

比如，环保部门核定某企业每年有100吨二氧化硫的排污量，那么该企业就需要购买100吨的二氧化硫排污权，以后每年允许排放不超过100吨二氧化硫；但企业通过改造设备等新技术，最后把年排放量降到50吨，那么剩下的50吨指标就可以在交易中心卖给其它需要多排污权的企业，或者由政府进行回购，该企业就可以在交易中获得经济利益。

“初始核定量是参与排污权有偿使用和交易的前提条件，是实行总量控制的基础。”该负责人表示，自2014年下半年，广东省政府批准佛山市为全省首个开展排污权有偿使用和交易试点的地市以来，该工作就在全市范围内推开。

而作为佛山中心城区，在此轮排污权的有偿使用改革当中，禅城一直积极配合全市的试点工作。早在2014年9月，禅城区便开展排污单位排污指标的核定和分配工作。经过两年的努力，2016年10月上旬，禅城区纳入佛山市排污权交易试点范围的103家重点企业主要污染物排放总量初始核定和分配工作基本完成。

“初始核定量是企业每年允许的污染物排放量，在核定完成后，原则上企业要实行初始有偿使用，但目前采取自愿原则，主要通过对参与初始有偿使用的排污单位实行价格优惠等政策，鼓励、吸引企业主动申购。”该负责人表示，初始量核定等工作完成后，从今年4月1日起，佛山正式进入了排污权的有偿使用和交易实施阶段。

推广

92%受访企业赞成改革

“截至目前，禅城区申请初始排污权有偿使用的企业共有4家，分别来自陶瓷加工、中成药生产、喷涂和薄膜生产等不同领域。”该负责人介绍，在禅城企业申请的污染物标的中，化学需氧量、氨氮两项污染物的申请量分别占全市有偿比例约为0.029%和0.026%，其余大气污染物申请量占比基本可忽略不计；此外，目前禅城还没有企业完成排污权交易。

对此，该负责人认为，这与禅城的产业结构有关，“我们目前的排污权有偿使用和交易主要针对工业企业，而禅城是以服务业为主导的区，辖区内大型工业企业很少，以小型企业居多，他们申请的量不大，一般只有几吨，交易金额也是几千到几万元不等。”

除了产业结构的影响外，该负责人表示，排污权有偿使用的推广有一个过程，从此前推广的情况看，企业的接受程度正在逐步提高，“去年和今年，我们分别对禅城的重点企业进行了排污权有偿使用和交易培训，企业从最初的普遍不理解，到后来意识到改革的重要意义”。

相关负责人介绍，经过培训后，禅城的企业大概分成两种，一种企业环保意识比较强，看得比较远，很快就接受了这种新的分配规则；另一种则持有观望态度，关注政策的后续推进情况。无论持有哪种态度，对于改革的必要性基本达成了共识，“在第二次培训时明显感觉到这种变化，我们做的一份调查问卷显示，多达92%的企业负责人赞成改革，企业的问题也主要集中在交易流程、后续监管以及优惠政策等实操性业务。”

对于企业普遍赞成改革的态度，该负责人认为在意料之外，但在情理之中，“在环境资源日益稀缺、环境保护力度不断加大和产业结构调整持续升级的大背景下，以权属的形式明确企业拥有排放污染物的权力，有利于增强企业信心，提升企业发展自主权，让企业更加安心扎根在佛山发展。”

此外，通过改革后，排污权真正成为企业的生产资料和无形资产，具有变现、升值、抵押贷款等功能，使企业的污染治理技术和管理水平成为真正意义上的核心竞争力；推行试点后，企业自主减排形成的富余指标，既可以转让，也可以留存自身发展，减排增加的成本均将获得来自政府或市场的补偿甚至溢价收益。

趋势

将逐步扩大监管范围

“和其他区相比，禅城的污染物排放有自己的特点。”该负责人表示，虽然禅城的产业结构以服务业为主，但并不代表禅城的环保压力更小，除了工业企业排放占比少外，作为中心城区，禅城还面临着第三产业和机动车等其他污染源排放的问题，“第三产业主要会通过排放氨氮、化学需氧量等污染物造成水污染，此外，禅城的机动车保有量大，加上建筑工地、轨道交通建设等因素，也会对空气质量带来影响。”

而目前，佛山的排污权有偿使用和交易主要针对工业企业，服务业暂时没有纳入进来。“下一步针对服务业造成的污染，可能主要通过排污许可证进行监管，服务业的污染不涉及到四项基本污染物，更多是油烟和生活污水，目前的问题主要是管网不完善，有部分污水未能进入污水处理厂，这就需要完善治理设施。另外一个是机动车排放主要涉及氮氧化物，过去的做法主要是淘汰老旧黄包车，接下来还有一个就是油品升级管理，减少污染物排放。”

该负责人表示，随着排污权试点的推进，未来试点范围将逐步推开，除了四项基本排放物外还会纳入其他污染因子，包括把微废、固废纳入进来；此外，企业监管范围也会逐步扩大，从目前环保部门重点监管的大型工业企业，最终扩大到所有污染企业，“目前对于自愿加入进来的企业，我们已经有一套完善的核定程序，我们现在是试行，接下来要在实践中不断完善和优化政策。”

■对话

排污权将成稀缺资源

作为制造业大市，佛山的排污权有偿使用和交易试点工作不仅关系到佛山产业发展与环境保护能否实现友好兼容，佛山探索和做法也将为全省全面推广排污权交易提供宝贵经验，为了进一步了解佛山改革的特点和要点，记者对佛山市环保局相关负责人进行了专访。

问：在推广初期企业申请初始排污权有偿使用采用自愿原则，如何吸引更多企业参与进来？

答：我们对于自愿参与排污权有偿使用的企业采取了优惠措施，今年购买有偿使用可以在广东省价格标准基础上打5折，明年7折，后年9折，到了2020年就要全价购买；企业在买了初始有偿使用后，通过技术改造技术节余的排污权可以留存用于自身再发展。

除了价格优惠外，排污权的有偿使用还将与排污许可证挂钩，让使用权成为一种凭证，企业心里更有底，就像房产证一样，企业可以结合绿色金融通过排污权作为质押获得融资。

随着环境保护越来越严，未来我们对新项目的审批会有一个排污权的总量约束，没有指标就无法审批，只能等到其他污染企业关闭，或者到交易市场上去购买，排污权会成为一种稀缺资源，因此对于有长远目光的企业来说，申请排污权有偿使用是持续发展的重要保障。

问：排污权有偿使用的存续期有多长时间？

答：试点期间排污权的有效期是一直有效的，我们会在省的统一政策出来后延续5年，这和排污许可证是对接的，排污许可证的有效期就是5年。

问：如何通过制度设计实现节能减排的目标？

答：原则上在排污权交易过程中政府有一个调控过程，会逐步收缩总量，环境质量要改善，排污量就要减少，我们规定的企业完成法定义务的减排初始量要收回来，比如陶瓷企业的排放标准提高了，排放量自然就少了，排放量减少的部分政府就会有偿收回，再根据实际需求考虑是重新投放市场还是进行注销。

以后环境容量就相当于一个蛋糕，排污权会变得很稀缺，想再获得就需要很高的成本，当高到一定成本就会倒迫企业通过技术改造形成富余指标，这个过程会把企业的生产技术往前推进一步，实现技术改造、引进新设备、管理提升和环保技术提升。从而改变现在由环保部门要求企业去治污的现状，只有当改造成本低于市场成本时企业才会从“要我治污”变为“我要治污”。

问：与其他地区相比，佛山的排污权改革有何特点？

答：我们的排污权交易委托公共资源交易中心进行，不收取任何费用，我们考察过其他地方，很多是要收取一定费用的。

另外，针对我们中小企业比较多的特点，政府会有一个调控过程，对根据法定义务完成的减排有一个经济补偿，企业想卖可以卖给政府，政府会按省的标准全价回购，从制度设计和经济补偿鼓励企业参与这项工作。

在交易过程中，我们会根据不同企业的排污权需求量进行匹配竞价，把相同规模的企业安排在一起进行分轮连续竞价，保证竞价公平性。

■他山之石

排污权交易的“浙江样本”

排污权像商品一样买卖，如今在浙江并不是新鲜事。早在2009年，财政部和环保部就批复同意浙江省开展排污权有偿使用和交易试点，浙江成为全国第一批7个试点省份之一。2009年3月，浙江省正式启动排污权有偿使用和交易试点工作，挂牌成立了浙江省排污权交易中心。

浙江省在排污权交易试点过程中始终遵循环境资源“有限、有价、有偿”的理念，将试点严格置于污染物总量控制制度下，通过市场和宏观调控，着力建立反映市场需求和资源价值的制度体系。在实践中，通过与环境准入、排污许可证和主要污染物总量指标量化管理等环境保护制度相结合，建立起具有浙江特色的总量控制制度体系。

一直以来，该省从规范市场交易模式、扩展交易标的、强化刷卡监管、鼓励排污权质押和租赁等方面，把试点工作推向深入。确保一些工艺水平高、污染物排放量低的“优质企业”能受益发展，倒逼另一些能耗高、污染重的行业转型升级或关停淘汰。

此外，顶层制度设计显得尤为重要，浙江省陆续出台了排污权交易的相关制度和政策，确保排污权交易的进行有效、有序。

2010年，浙江省政府出台《浙江省排污许可证管理暂行办法》，进一步落实排污权载体；出台《浙江省排污权有偿使用和交易试点工作暂行办法》，规范排污权有偿使用和交易行为。该省财政厅会同省环保厅出台《浙江省排污权有偿使用收入和排污权储备资金管理暂行办法》，从制度上规范了排污权有偿使用收入征收、支出范围、排污权储备资金建立以及资金监管等，保证了排污权有偿使用资金统一纳入财政预算管理。

2014年，浙江省政府出台《关于加强环境资源配置量化管理推动产业转型升级的意见》，明确通过“三位一体”的环境准入制度改革，建立建设项目总量准入和新增总量削减替代制度；通过排污许可证管理和企业刷卡排污，建立“一企一证一卡”的新型点源管理模式；通过主要污染物总量指标量化管理和排污总量控制激励制度建设，倒逼落后产能的淘汰和产业转型升级。

据统计，到了2015年，浙江省排污权有偿使用和交易已累计金额达108亿元，占全国三分之二。

目前，排污权交易制度已明确写入国家的“十三五”规划，将是中国环境保护领域“十三五”期间重要的工作手段，随着排污许可证制度的不断完善和推进，下一步必然要加紧衔接排污权交易制度。作为先行先试的省份，浙江省的经验做法，让佛山的排污权交易探索有迹可循。