三问世界首部《清洁空气法案》

    在1952年那场震惊世界的伦敦烟雾事件发生之后，1956年，英国出台了世界上第一部空气污染防治法案――《清洁空气法案》。今年正值法案通过60周年，这部里程碑式的法案对于改善英国当时的空气质量发挥了多大的作用?对全球大气污染治理又起到了怎样的推动效果?

    一问 为什么能取得良好治理效果?

    严重污染倒逼严刑峻法

    “伦敦的空气污染治理真正起到效果始于《清洁空气法案》。”广东财经大学法学院副教授谢伟说。

    实际上，在《清洁空气法案》出台之前，英国已经制定了不少防治大气污染的法律法规，比如1821年《烟尘禁止法》、1863年的《制碱法》、1891年的《公共卫生法(伦敦)》等法律，但这些法律的执行效果并不好。真正起到显著的大气污染治理效果是在《清洁空气法案》出台之后。

    “伦敦城区的烟雾问题早于立法前半个世纪就已经很严重了，控制烟雾的真正挑战在于家庭取暖和做饭广泛使用的煤。”英国伦敦大学学院教授、英国环境法学会首任会长Rid Macrory说，“之前为立法做过各种尝试，但缺乏政治推动力，直到1952年的伦敦烟雾事件，才说服政府推动立法。”《清洁空气法案》的不少条款对当时伦敦的烟雾治理都起到了至关重要的作用。这部法案主要针对家庭和小企业，以煤烟治理为核心内容，包括禁止烟囱排放黑烟的规定，烟尘控制区的设立，调整能源结构，规定烟囱高度必须经地方政府批准，明确奖惩机制等。

    “《清洁空气法案》对伦敦城区烟雾控制产生了重要影响，你只要看一看上世纪50年代伦敦的照片，就知道当时的烟雾有多严重，如今这样的景象已经不复存在了。”Macrory说，“有人说，随着经济标准的提升，以及上世纪70年代中期北海天然气的发现，家庭消费者会主动从煤转向使用更加清洁的燃料。我同意这种说法，但我认为《清洁空气法案》把这一进程向前推动了10年左右。”

    “这部法律在煤烟治理方面的效果令人满意。”中国政法大学教授侯佳儒引用数据加以说明，“在烟雾事件后的20年内，伦敦的空气质量有了显著变化，空气中二氧化硫和黑烟的浓度均大幅下降(降幅超过80%)。这无疑证明，这是一部非常有效的法律。”

    二问 为什么可以沿用至今?

    与时俱进不断修订完善

    1956年《清洁空气法案》虽然在治理烟雾方面取得了较好的效果，但是其后从1957年~1962年，伦敦又连续发生了多达12次严重的烟雾事件。这充分说明，《清洁空气法案》还有很多不够完善的地方。此外，《清洁空气法案》的执行过程也并非一帆风顺，遇到了一些阻力。

    鉴于此，法案在1968年有过一次修订，最终1993年颁布的《清洁空气法案》成为大气污染防治的基本法，沿用至今。

    谢伟举例介绍说，由于缺乏更换燃料的费用，公众抵制在自己的家庭壁炉中使用无烟燃料取代烟煤。对此，1968年《清洁空气法修正案》专门增加规定，在烟尘控制区内获取和销售未经授权燃料将通过简易程序判决不超过20英镑的罚金。同时，政府提供相应的补助费用，用于控烟区内将家庭用煤炭燃料改为使用电、天然气等比较清洁无污染的燃料。

    此外，各地对于设立烟尘控制区、防治烟尘的态度不同。有的地方对防治烟尘非常积极，有的地方处于中间状态，也在联邦政府的压力下做出一定努力，但不够积极，而有些地方则比较消极。为此，1968年《清洁空气法修正案》增强了住房和地方政府部部长的权力，部长有权要求地方政府设立烟尘控制区来减轻污染，从而扩大烟尘控制区的范围。

    1968年《清洁空气法修正案》对防治烟尘污染起到了很大的作用，其实施取得了较好的效果。据不完全统计，1981年，英国城市上空的烟尘浓度只有20年前的1/8。

    但英国把解决城市大气污染的重点仅仅放在消除烟尘方面，对二氧化硫、氮氧化物等空气污染物没有采用有效控制措施。同时，二战后经济迅速发展，人们生活水平提高，城市汽车保有量迅速增加，来自交通领域的大气污染成为新的城市主要大气污染源。在此背景下，英国在1993年进一步修订了《清洁空气法案》。

    1993年《清洁空气法案》沿袭了1956年和1968年《清洁空气法案》的体例，也根据污染类型、污染形式的变化、科技发展对污染认识的深入、公众参与的需求等，增加了一些新的内容。

    三问 为什么效力大不如前?

    氮氧化物取代煤烟地位

    2014年2月，欧盟委员会对外宣布，决定对英国治理空气污染不力采取法律行动，英国面临每年超过3亿欧元罚款的风险，这是否意味着《清洁空气法案》今天效力已大不如前?

    Macrory解释说，《清洁空气法案》并不处理所有形式、所有来源的大气污染。英国城市现在的主要问题是交通拥堵排放的氮氧化物，特别是公交车、出租车和私家车使用的大型柴油机的排放物。而《清洁空气法案》并不涉及这些。

    “挑战在于应对大流量的交通，无论从政治上还是法律上来看都绝非易事。需要出台一系列组合性措施，包括提高排放标准、发行交通禁令、改善公共交通等。”Macrory说。

    侯佳儒认为，随着经济社会发展，空气污染也随之发展，成因越来越复杂，人们的认识也不断深化，这部法律显然不能完全应对。但不能因此否认其历史价值，即便今天，它依然是治理煤烟的基本法律和核心制度支撑。大气污染防治法多元、全面发展，清洁空气法不可替代、与时俱进。

    “清洁空气法案是时代的产物，当前的问题需要当前的法律来处理。”Macrory说，“我们的政府有时也想知道《清洁空气法案》在履行了它的职责之后，是否还有存在的意义。2012年英国政府咨询了4位当地研究《清洁空气法案》的专家，他们的观点是：《清洁空气法案》今天仍然具有重要作用，但它的条款需要更新。”