德国能源立法和法律制度借鉴

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      德国是世界上继美国、中国、俄罗斯和日本之后的第五大能源消费国。德国除拥有较为丰富的煤炭资源外，其石油、天然气资源相对贫乏，大部分依赖进口。20世纪70年代石油危机发生后，德国努力进行结构调整、降低能耗，鼓励开发和使用水能、风能、太阳能及生物能等可再生能源，扩大进口渠道，减轻对进口石油的依赖程度。在这一过程中，德国注重用法律手段确认、规范、指引能源政策和能源产业的发展，建立了较为完善的能源法律体系，保障了德国经济的可持续发展。德国能源政策演变和立法发展值得我们进行深入研究并加以借鉴。

　　一、德国能源立法体系
　　德国一直注重通过法律手段对能源产业、能源供需制度进行调节和监管。1935年德国就制定了《能源经济法》，标志着德国有了独立、系统的能源法律规则，具有历史性意义。之后，德国分别在石油储备、可再生能源、节约能源、核能等领域制定专门法。目前，德国已形成了以2005年新修订的《能源经济法》为核心的，由煤炭、石油、可再生能源、节约能源、核能、生态税收等专门立法为主体内容的能源立法体系。
　　(一)能源基本法
　　德国联邦法律《能源经济法》(ENERGIEWIRTSCHAFTSGESETZ)是最主要的能源立法，是德国能源法体系中的基本法，主要对电力和天然气市场的相关问题进行规范。该法首次制定于1935年，在当时的纳粹德国，电力、天然气市场几乎没有竞争，大型联网公司同时负责发电、管理和运营供电电网。该法的目的在于确保“尽可能安全和廉价地”组织能源供应，并授权有关部门负责能源的监管、市场准入、退出和投资控制。这一目的主要通过划定区域界线，由国家监督价格并控制竞争，建立和保证可靠的、城乡价格统一的电力供应经济体系。长期以来，在这一能源经济法的框架内，德国逐渐形成和巩固了强大的能源单一垄断体制。1957年制定的《反对限制竞争法》虽然取消了电力经济中的区域保护协议，但是并未起到多大作用。
　　随着世界范围内放松管制潮流的兴起，德国能源工业的高度垄断状况越来越不适应能源市场发展的要求。1996年，欧盟第一次发布了关于电子(包括电力)和天然气在欧盟内部市场自由化的指令(96/92/EG号指令)，强调欧盟内部能源供应市场的公平竞争，废除垄断，根据类型分类定价，建立高度透明和没有歧视的统一能源市场。德国能源从业者也强烈要求政府开放能源市场。在国内外因素的压力下，德国联邦政府内阁对能源经济法进行了修改。1997年11月，联邦议会通过了新的能源经济法。1998年3月28日，新《能源经济法》公布并于次日生效。
　　1998年《能源经济法》基本取代了1935年的老法。新《能源经济法》共有19条，明确将“保障提供最安全的、价格最优惠的和与环境相和谐的能源”作为立法目的，而且这三者之间具有同等重要性，在相互冲突时没有任何一方享有优先。新法的基本原则是非歧视原则，即保障每个用户不受歧视地使用能源网络。新法打破了传统的能源工业垄断结构，引入了竞争机制，根本性的改变包括：(1)打破原有的地域供电界限，允许任何符合条件并获得政府有关部门经营许可的公司经营供电业务。只有在不符合必要的技术、经济条件的情况下，供电的许可才会被拒绝；(2)立即对所有的用户开放能源市场，即所有用户都可以立即取消原有的一一对应的供求关系，重新选择自己的供电商；(3)电力公司必须将发电、电力传输和配电业务分开，而电力传输在经营管理上也必须与公司的其它业务分离开来。
　　新法的另一个重点在于保障能源供应的安全，且主要通过三个制度来保障。第一，公共能源供应的准人制度，即“申请―许可”程序。该法第3条规定，从事向他人供应能源的活动须获得政府主管部门的许可。在申请者不具备确保长期能源供应能力，或可能导致对消费者不利的电力供应结构的情况时，管辖机关可以拒绝申请。许可必须适当考虑“安全、经济和环境上可接受的”能源供应目标。第二，保护能源消费者制度。该法第10条规定，能源供应企业应当向最终用户公布供电和供气的普遍适用条件和资费标准。供应商通常有义务满足其顾客的全部需求。然而，当能源服务对于供应商经济上不合理时，可以免除这一义务。第三，能源产业的国家监管制度。该法第18条规定，德国电力和燃气产业应服从国家监管，按照政府主管部门的要求提供技术和经济方面的相关信息，以监督能源企业的活动是否符合所有以能源供应安全为导向的法律法规和标准。
　　2003年，《能源经济法》为实施欧盟在2003年发布的关于加快欧盟能源市场开放的指令(2003/54/EG和2003/55/EG号指令)进行了第一次修改。欧盟指令要求欧盟各成员国最迟在2004年开放供应非民用电力和天然气的能源供应市场，从2007年7月1日起全面开放所有能源供应市场。《能源经济法》在2005年进行了第二次修改，新法于2005年7月1日生效。
　　2005年《能源经济法》的改革内容在于将能源网络费用和接人条件由原来的自由协商和事后监管模式，改变为政府事先管制模式。这从修改后的《能源经济法》的以下主要内容可以解读：(1)网络进入的方式和对价；(2)政府激励性管制；(3)垂直一体化能源供应企业的拆分；(4)私人终端用户的基本供给保护；(5)管制机关的组织结构；(6)管制机构和反垄断执法机构之间的权限和相互关系。为实现此目标，德国在联邦范围内加强了对能源市场的监管，将原负责管理邮政与电讯市场的监管机构更名为“联邦网络局”(BUNDESNETZAGENTUR，简称BNETZA)。该监管机构负责对电力、天然气、电信、邮政和铁路网络的监管，还负责为能源企业制定最高限价。该法放宽了对企业利润幅度的限制，允许企业通过降低成本来提高利润，以促进市场竞争。
　　自1998年3月德国新《能源经济法》实施以来，德国电力和天然气等基础能源领域从原来的垄断结构转向自由市场经济结构，取得了较好的成效。在市场竞争的压力下，所有的电力公司不仅都在降低成本、提高效率上下功夫，而且进一步改善对用户的服务质量，从而使电价明显下降，服务质量显著改善。但从总体上看，德国能源市场还存在改革不彻底、监管缺乏力度的问题。国际能源署(IEA)曾经呼吁德国政府进一步推动电力和天然气市场开放的改革，为公平竞争创造环境。
　　(二)能源专门立法
　　在能源基本法的引领下，德国建立了以能源类别及制度为立法对象的能源专门立法体系，主要是煤炭、石油和天然气、可再生能与核能、节约能源、能源生态税等立法。
　　1、煤炭立法。德国的煤炭工业历史悠久，较早制定了相关法律进行规范。1919年，德国制定了《煤炭经济法》，这是世界上第一部以“经济法”命名的法律。当时德国刚刚在一战中战败，经济面临崩溃。为挽救战后危机，德国立宪会议首先通过了《魏玛宪法》，在奉行“经济自由”的同时，确立了“社会化”原则，颁布了一系列经济法规。这些法律的主旨在于扶持垄断，对私有制实行限制，并授权政府对全国经济生活进行直接干预和管制。当时的德国试图通过这些法律，凭借国家权力直接干预和控制经济，把贯彻社会化政策同保护私有财产、维护契约自由结合起来。《煤炭经济法》则为其中的代表性法律，其目标在于确立煤炭产业的国家管制。
　　2、石油和天然气立法。在石油危机后，德国开始重视石油等矿物资源的立法。1974年10月20日，德国颁布了《在原油、矿物石油产品或天然气进口受到危害或阻碍时保障能源供应安全的联邦法案》，即《能源供应安全保障法》。该法案授权联邦政府发布法令和规章来保证基本的能源供应。据此，德国政府先后颁布了多项规范矿物、石油、燃气和电力行业的详细法令，包括《电力供应保障法令》(1982年4月26日)和《燃气供应保障法令》(1982年4月26日)，以应对和管理能源危机。1979年，《能源供应安全保障法》进行了修改。。
　　此外，1978年7月25日，德国联邦议院通过了《石油及石油制品储备法》，建立了比较完善的石油储备制度。1987年和1998年，该法进行了两次修改。
　　3、可再生能源立法。大力发展可再生能源是德国能源政策的一个重要组成部分。1991年，德国制定了《可再生能源发电向电网供电法》(又称《电力输送法》)，强制要求公用电力公司购买可再生能源电力，这为德国可再生能源的发展打下了良好的基础。2000年3月29日，德国颁布了《可再生能源优先法》。该法建立在1991年《电力输送法》的基础之上，被视为世界上最进步的可再生能源立法。2004年，该法进行了修改，共有12条，主要改进了生物质、沼气、地热和光电等能源的支付条件，更加体现效率的要求。同时，修改后的《可再生能源优先法》提出了新的目标，即到2020年使可再生能源发电量占总发电量比例的20%。
　　另外，德国在2001年颁布了《生物质能条例》。该法规在2000年《可再生能源优先法》的基础上，对促进生物质能发展进行了规范。
　　4、节约能源立法。德国一直重视能源节约和能源效率的提高，并制定了较为完备的相关法律：(1)1976年，制定了《建筑物节能法》；(2)1977年，制定《建筑物热保护条例》，提出了详细的建筑节能指标。该条例在1982、1995和2002年进行了三次修改；(3)1978年，制定了《供暖设备条例》，并在1982、1989、1994和1998年进行了修改；(4)1981年，制定了《供暖成本条例》，并在1984年和1989年进行了修改。
　　2002年2月1日，德国颁布了《节约能源条例》(ENERGY CONSERVATION ORDINANCE)，取代了之前的《建筑物热保护条例》和《供暖设备条例》，对新建建筑、现有建筑和供暖、热水设备的节能进行了规定，制定了新建建筑的能耗新标准，规范了锅炉等供暖设备的节能技术指标和建筑材料的保暖性能等。按照该法，建筑的允许能耗要比2002年前的能耗水平下降30%左右。2004年和2006年，根据新的情况，该法进行了两次修改。
　　另外，热电联产是提高能效、节约能源和保护环境的重要技术。1998年德国新《能源经济法》第二条即规定：
　　“环境可承受性是指使能源供应活动满足合理和节约的要求，以确保以自然资源进行有节制和可持续的开发，尽可能降低给环境造成的负担。热电联产和使用可再生能源在此方面具有特别重要的意义”，明确鼓励热电联产的发展。2002年，德国颁布了《热电联产法》，专门就企业和政府在促进热点联产上的责任和规则进行了规定。
　　5、核能立法。德国很早就有专门的核能立法。西德政府在1958年就颁布了《原子能法》，该法是德国核能立法的主要法律，与后来的《放射性物质保护条例》、《核能许可程序条例》等共同构成德国的核能安全与核利用法律体系。根据《原子能法》，德国环境、自然保护和核安全部(BMU)是监管核能设施和许可核能利用的主要政府部门。
　　由于切尔诺贝利核泄露事件给德国留下了阴影，绿党在1998年上台后，提出了逐步关闭核电站的国家政策。通过谈判，2000年6月，德国政府和核能企业签署了废除核能的协议。2002年，德国制定了《有序结束利用核能进行行业性生产的电能法》，规定德国在20年后要彻底关闭现有核电站。
　　6、生态税收立法。为了防止自然资源的过度利用和减少温室气体，德国还注重通过税收手段来提高能源价格、促进自然保护。1999年，德国颁布了《引入生态税改革法》，并以此为基础，进行了一系列的生态税收改革，对矿物能源、天然气、电等征收生态税。同时，对使用风能、太阳能、地热、水力、垃圾、生物能源等再生能源发电则免征生态税，鼓励开发和利用清洁能源。2003年，德国颁布了《进一步发展生态税改革法案》，强调税收从依劳动力因素负担逐渐转换到依环境消费因素而定。生态税开征以来，对德国能源结构的改善和温室气体减排都起到了很大的推动作用。